Algemene wet bestuursrecht

Het toepassen van bestuursdwang (artikel 5.3.1 Awb) is een van de handhavingsinstrumenten die bestuursorganen hebben tegen overtredingen van de wet en illegale situaties. De bestaande illegale situatie kan door het optreden van het bestuursorgaan in overeenstemming gebracht worden met de wettelijk geldende normen.

Dit wil zeggen dat de gemeente door middel van feitelijke maatregelen een illegale situatie kan opheffen om deze in overeenstemming te brengen met de wet. Bijvoorbeeld door een illegaal neergezet bouwwerk af te breken.

Kenbaar maken

Het bestuursorgaan is hierbij verplicht om de overtreder schriftelijk aan te schrijven en kenbaar te maken dat, na het verstrijken van een termijn waarbinnen de overtreder zelf de illegale situatie kan opheffen, overgegaan zal worden tot het treffen van maatregelen om de illegale situatie op te heffen. De schriftelijke beslissing (aanschrijving) is een beschikking waartegen bezwaar en beroep kan worden aangetekend. De beschikking vermeldt welk voorschrift is of wordt overtreden (artikel 5:24 Awb). De kosten van het uitvoeren van de sanctie worden verhaald op de overtreder (artikel 5:25 Awb).

Preventieve toepassing

In sommige gevallen kan ook preventief, dat wil zeggen voordat een overtreding van de wet wordt geconstateerd, worden overgegaan tot toepassing van bestuursdwang. Dit is echter alleen toegestaan indien overduidelijk is dat een overtreding van de wet zal worden begaan.

Bijvoorbeeld wanneer de (toekomstige) overtreder te kennen geeft zich niet aan de bouw vergunningvoorschriften te zullen houden. Of als op grond van de ervaringen in het verleden met de (toekomstig) overtreder met grote zekerheid ervan uit kan worden gegaan dat deze zich niet aan de desbetreffende voorschriften zal houden.

Wordt een overtreding begaan door de houder van een begunstigende beschikking (subsidie, vergunning of ontheffing), dan is als sanctie vaak gehele of gedeeltelijke intrekking van de beschikking mogelijk. In het verlengde van het intrekken van een beschikking, kan een gemeente ook een vergunning weigeren.

Intrekken begunstigende beschikking

De wet- en regelgeving op basis waarvan vergunningen zijn verstrekt, bevat regels omtrent het intrekken van vergunningen. Het besluit daartoe is een beschikking die moet voldoen aan alle vereisten die voortvloeien uit geschreven en ongeschreven recht (zorgvuldige voorbereiding, materieel zorgvuldigheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel).

Bestuursorganen kunnen een beschikking geheel of gedeeltelijk intrekken, bij:

• onrechtmatige totstandkoming van een beschikking;
• omstandigheden na het verlenen van de vergunning (bijvoorbeeld misbruiken of gedurende een bepaalde periode geen gebruik maken van een vergunning);
• gewijzigde beleidsinzichten of verandering van feitelijke omstandigheden.

De mogelijkheden om een beschikking in te trekken, zijn met de komst van de Wet BIBOB uitgebreid. De sanctie van intrekking van de begunstigende vergunning is zowel preventief als reparatoir, omdat het doel is de wettelijke norm te herstellen.

De intrekking van een vergunning hoeft niet het beoogde resultaat op te leveren, omdat de activiteit ook zonder vergunning kan worden voortgezet. De intrekking kan in een dergelijk geval worden gevolgd door bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom.

Weigeren van een beschikking

In het verlengde van het intrekken van een beschikking, kan een gemeente ook een vergunning weigeren.

Dit kan indien:

• de aanvraag niet aan de eisen voldoet (bijvoorbeeld op het gebied van brandveiligheid);
• de aanvraag niet overeenkomstig is met het gemeentelijk beleid;
• er sprake is van een dreigende verstoring van de openbare orde en veiligheid;
• onvoldoende informatie is aangeleverd (niet-ontvankelijk verklaring);
• omwonenden bezwaar aantekenen;
• ter verkrijging van de vergunning strafbare feiten zijn begaan;
• er ernstig gevaar bestaat dat de aanvrager de vergunning zal gebruiken voor het plegen van strafbare feiten;
• de vergunning wordt gefinancierd met geld verkregen uit strafbare feiten.

De wet stelt gemeenten in staat bij overtreding van de APV een bestuurlijke boete of een bestuurlijke strafbeschikking op te leggen aan de overtreder.

Administratieve of bestuurlijke boete

De bestuurlijke boete onderscheidt zich op een aantal wezenlijke punten van bestuurlijke handhavinginstrumenten zoals bestuursdwang en de dwangsom.

Ten eerste is de bestuurlijke boete een zogenoemde punitieve sanctie. Dit in tegenstelling tot de andere bestuurlijke instrumenten die er niet op gericht zijn om een overtreding te bestraffen maar om een situatie die in strijd is met de voorschriften, op te heffen of om herhaling daarvan te voorkomen.

Ten tweede hoeft bij de bestuurlijke boete de overtreder niet eerst een waarschuwing te ontvangen. Hierdoor kunnen vooraankondigingen en aanschrijvingen achterwege blijven. Zodra een overtreding wordt geconstateerd, kan direct tot handhaving worden overgegaan.

Ten derde is het voordeel van de bestuurlijke boete dat deze wordt opgelegd en onmiddellijk uitgevoerd door een en dezelfde instantie: het bevoegde bestuursorgaan. Beleid en handhaving zijn daarmee dus in één hand.

De bestuurlijke boete kan worden gebruikt bij de aanpak van overlast in de openbare ruimte (handhaving van de APV). Gemeenten kunnen een bestuurlijke boete opleggen voor overtreding van een aantal bepalingen die zijn opgenomen in de APV, met uitzondering van de feiten die zijn neergelegd in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB).

Bestuurlijke strafbeschikking

De Wet OM-afdoening is vanaf 2006 van kracht. De wet is vanaf 2010 ook van toepassing op gemeenten, provincie en waterschappen. De wet stelt gemeenten in staat bij bepaalde overtredingen van de APV een bestuurlijke strafbeschikking op te leggen aan de overtreder.

Het instrument van de bestuurlijke strafbeschikking geeft de mogelijkheid om, net zoals bij de bestuurlijke boete, overlast in de openbare ruimte aan te pakken. Het feitencomplex is vergelijkbaar zijn met dat van de bestuurlijke boete.

Een van de verschillen met de bestuurlijke boete is dat er een strafbaar feit wordt begaan waartegen in verzet kan worden opgekomen bij het OM (bij de bestuurlijke boete kan men bezwaar/beroep aantekenen bij het bestuurorgaan zelf).

Het gemeentebestuur heeft de bevoegdheid een machtiging tot binnentreden te geven (op basis van de Algemene wet op het binnentreden). Deze machtiging kan in uiteenlopende situaties worden gebruikt: zowel in het kader van de bestuurlijke handhaving als bij hulpverlening.

De burgemeester kan alleen een machtiging geven voor niet-strafvorderlijke doeleinden. De Algemene wet op het binnentreden geeft vormvoorschriften. Welke personen in welke gevallen bevoegd zijn om een woning zonder toestemming binnen te treden, wordt in de bijzondere wetgeving bepaald.

Voorbeeld:

Op grond van artikel 5:27 Awb is het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast, bevoegd tot het geven van een machtiging. Ook op grond van artikel 149a Gemeentewet kan de burgemeester deze bevoegdheid bij verordening verlenen, indien de zorg voor de nakoming van een voorschrift van een verordening, dat strekt tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of tot bescherming van het leven of de gezondheid van personen, vereist dat de met de uitoefening van deze zorg belaste personen bevoegd zijn binnen te treden in een woning zonder toestemming van de bewoner.

Rechtmatige uitoefening van functie

Ten slotte is een ambtenaar van de gemeente in het kader van de rechtmatige uitoefening van zijn functie (bediening) bevoegd een woning (na legitimatie en mededeling van het doel van het bezoek) binnen te treden om een aantal zaken te controleren, zoals inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie, controle op persoon (de ambtenaar mag vragen naar de identiteit van de bewoner) en controle van de woning (bijvoorbeeld achterstallig onderhoud en brandgevaar).

Er kunnen geen dwangmiddelen worden toegepast. Wel mag de ambtenaar in geval van aangetroffen misstanden bijvoorbeeld de politie (in geval van misdrijven) of de vreemdelingenpolitie (in geval van illegaliteit) inschakelen.

Het gemeentebestuur heeft verschillende mogelijkheden om panden, inrichtingen of woningen te sluiten of in het ergste geval te onteigenen.

Sluiting op grond van de APV

Het gemeentebestuur kan een vergunningplichtige inrichting – al dan niet voor bepaalde duur – gesloten verklaren. Dit kan indien die inrichting wordt geëxploiteerd zonder geldige vergunning, indien die inrichting wordt geëxploiteerd in strijd met de aan de vergunning verbonden voorschriften of indien de burgemeester oordeelt dat zich bepaalde, in de APV vastgelegde situaties voordoen waarin intrekking van de vergunning mogelijk is.

Sluiting op grond van artikel 174a Gemeentewet (Wet Victoria)

De burgemeester kan op grond van dit artikel besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een erf te sluiten indien door gedragingen de openbare orde rond die locatie wordt verstoord. Sluiting kan ook in geval van ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde, op grond dat de rechthebbende eerder een woning, lokaal of erf, op een zodanige wijze heeft gebruikt dat deze is gesloten en dat er aanwijzingen zijn dat betrokkene wederom de fout in zal gaan.

De burgemeester bepaalt de duur van de sluiting. In geval van ernstige vrees voor herhaling van de verstoring van de openbare orde, kan hij besluiten de duur van de sluiting tot een door hem te bepalen tijdstip te verlengen. Deze bepaling wordt vooral gebruikt voor drugsoverlast, maar kan ook voor andere vormen van ernstige overlast worden ingezet.

Sluiting van een pand of erf is echter een dusdanig ingrijpende maatregel, dat hij pas kan en mag worden toegepast nadat eerst geprobeerd is de overlast met andere, minder ingrijpende middelen, een halt toe te roepen. Het toepassen van het artikel vraagt daarom om grondige dossiervorming rondom het aan te pakken probleem.

Sluiting op grond van artikel 13b opiumwet (wet damocles)

De Opiumwet is weliswaar een wet uit het strafrecht, toch kent de wet één bestuursrechtelijke component. Artikel 13b Opiumwet biedt de burgemeester namelijk de mogelijkheid om bestuursdwang, waaronder het opleggen van een dwangsom of uiteindelijk het sluiten van een pand, toe te passen als er in lokaal of woning drugs worden verhandeld.

Dankzij dit artikel heeft de burgemeester de mogelijkheid om bestuursdwang, waaronder het opleggen van een dwangsom of uiteindelijk het sluiten van een pand, toe te passen als er drugs worden verhandeld. Voorheen was alleen het constateren van de handel in softdrugs niet genoeg. Om een woning te sluiten, moest er ook sprake zijn van overlast. Dit is nu niet meer noodzakelijk

• Meer informatie over de toepassing van de Wet Damocles is te vinden in het CCV-webdossier Drugscriminaliteit.

Sluiting op grond van artikel 14 Woningwet (Wet Victor)

Indien een woning, woonkeet, woonwagen of ander gebouw is gesloten op grond van artikel 174a Gemeentewet, op grond van een verordening als bedoeld in artikel 174 Gemeentewet of op grond van artikel 13b Opiumwet, dan kan het gemeentebestuur de eigenaar aanschrijven om naar keuze van het gemeentebestuur het gebouw aan een ander in gebruik te geven of het gebouw in beheer te geven aan een persoon of instelling werkzaam op het terrein van de huisvesting.

Meestal is dit een woningcorporatie. Wanneer het gebouw in beheer wordt gegeven aan een persoon of instelling, bepalen burgemeester en wethouders een vergoeding voor beheer.

Sluiting op grond van artikel 174 Gemeentewet

De burgemeester kan een voor het publiek openstaand gebouw voor een bepaalde duur geheel of gedeeltelijk sluiten, wanneer er gevaar is voor verstoring van de openbare orde.

Verschillende criminele activiteiten kunnen worden aangemerkt als een gevaar voor de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid, wanneer zij in of vanuit een voor publiek toegankelijk gebouw plaatsvinden. Denk hierbij aan:

• heling;
• handel in vuurwapens;
• arbeidsuitbuiting;
• (de aanwezigheid van slachtoffers van) mensenhandel;
• illegale gokactiviteiten;

De sluiting van het pand heeft twee doelen. Het neemt ten eerste het gevaar voor de openbare orde weg. Ten tweede wordt de loop naar een pand voor criminele activiteiten (en het faciliteren daarvan) eruit gehaald. De naamsbekendheid van het pand voor dit soort activiteiten moet namelijk worden doorbroken.

• Voorbeeld beleidsregel gemeente Utrecht

Onteigening van panden

De onteigening van panden is op grond van artikel 77 Onteigeningswet (titel IV) mogelijk:

• ten behoeve van de uitvoering van of ter handhaving van de feitelijke toestand overeenkomstig een bestemmingsplan;
• ten behoeve van de uitvoering van een bouwplan (bijvoorbeeld een herstructureringsproject);
• in geval van een bedreiging van de leefbaarheid;
• voor een gebouw als bedoeld in artikel 14 Woningwet in geval van handhaving van de openbare orde of overtreding van artikel 2 of 3 Opiumwet. Hierbij geldt dat onteigening mogelijk is indien de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in artikel 14 Woningwet, geen uitzicht heeft geboden op een duurzaam herstel van de openbare orde rond dat gebouw die is verstoord door gedragingen in dat gebouw.

De Wet Bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek biedt gemeenten met ernstige problemen onder andere de mogelijkheid om malafide huiseigenaren nog strenger aan te pakken door gemakkelijker panden te kunnen sluiten en het beheer daarvan over te kunnen nemen. Belangrijke bepalingen zijn een uitbreiding van artikel 77 Onteigeningswet, artikel 14 Woningwet en opname van artikel 97 Woningwet.

Het gemeentebestuur kan de verhuurder van het gebouw ook vragen de overtreder uit te zetten. De verhuurder kan immers de huurovereenkomst ontbinden, indien het gebouw is gesloten op grond van artikel 174a Gemeentewet, op grond van een verordening als bedoeld in artikel 174 Gemeentewet of op grond van artikel 13b Opiumwet.