Inzet last onder dwangsom bij voetbalgerelateerd wangedrag

Els Schipaanboord & Michel Vols

De last onder dwangsom kan een belangrijk instrument zijn en zou vaker ingezet kunnen worden bij de aanpak van voetbalgerelateerde ordeverstoringen en andere overlastgevende of illegale activiteiten op straat. Maar uit onderzoek blijkt dat dit instrument nog onvoldoende bekend is bij professionals in de praktijk. Toch zijn er in de recente rechtspraak meerdere voorbeelden waarbij de last onder dwangsom bij voetbalgerelateerd wangedrag en andere openbare-ordeverstoringen is gebruikt. Dit artikel neemt je daarin mee.

Verstoringen bij huldiging PEC Zwolle

In oktober 2024 diende een zaak voor de bestuursrechter die een fan van PEC Zwolle had aangespannen.^[1] Deze fan kreeg in 2022 een last onder dwangsom opgelegd. De burgemeester van Zwolle legde op basis van de APV deze last op, vanwege meerdere ordeverstorende incidenten rondom voetbalwedstrijden van PEC Zwolle. Er zou sprake zijn van overtreding van artikel 2:1 van de APV van Zwolle:

Het is verboden op een openbare plaats deel te nemen aan een samenscholing, te vechten, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot ongeregeldheden.^[2]
Als gevolg van de last onder dwangsom verbeurt de fan voortaan 2.500 euro per overtreding van deze bepaling, met een maximum van 10.000 euro. Het bezwaar van de fan tegen de last werd door de rechter in 2022 al ongegrond verklaard.

Nieuwe overtredingen
In 2023 rapporteert de politie aan de burgemeester dat de fan wederom de APV heeft overtreden bij de huldiging van PEC Zwolle. Hij heeft in een groep met vijftig supporters van de harde kern van PEC Zwolle de beveiligers van het evenemententerrein overlopen. Hij negeerde de beveiligers en onderwierp zich niet aan visitatie en fouillering. De beveiligers zijn weggeduwd en liepen letsel op. Ook zijn er fakkels en vuurwerk op het terrein afgestoken.

De burgemeester vorderde vervolgens de verbeurde dwangsom van 2.500 euro van de supporter vanwege deelname aan samenscholing. De fan is het daarmee oneens en betoogt dat hij de APV helemaal niet heeft overtreden. Hij was geen onderdeel van de groep en is die groep juist ontvlucht. Hij wilde snel weg, omdat hij de last onder dwangsom niet wilde overtreden. De rechtbank is niet overtuigd door de argumenten van de supporter. Er mag worden uitgegaan van de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Ook camerabeelden bevestigen dat de supporter onderdeel was van de groep supporters. Hij moet de verbeurde dwangsom gewoon betalen.

Meerdere sancties voor rellende voetbalsupporter van 17

Een andere recente zaak die voor de rechter komt, gaat over gewelddadigheden tijdens en na afloop van een wedstrijd tussen FC Utrecht en Go Ahead Eagles (GAE).^[3] Tijdens de wedstrijd hebben supporters van GAE vuurwerk gegooid naar het thuisvak van FC Utrecht. Na de wedstrijd zette de onrust zich voort buiten het stadion waarbij een grote groep supporters zich met geweld keerde tegen de stewards van FC Utrecht en de ME. Deze situatie wordt door ervaren ME’ers omschreven als een oorlogssituatie. Meerdere ME’ers lopen gehoorschade en tinnitus op. Eén ME’er raakt zelfs kort bewusteloos omdat de raddraaiers een forse steen tegen zijn helm gooien. Onder deze supporters is een jonge man van zeventien jaar oud. Hij krijgt van de burgemeester van Utrecht een last onder dwangsom opgelegd. Ook andere instanties ondernemen actie: de KNVB legt een landelijk stadionverbod op en het Openbaar Ministerie (OM) legt een gedragsaanwijzing op en besluit de jongen strafrechtelijk te vervolgen.

In de strafzaak vordert het OM een maand voorwaardelijke jeugddetentie en 180 uur taakstraf. Ook vordert het OM de oplegging van een locatieverbod op grond van artikel 38v Wetboek van Strafrecht, voor de duur van vijf jaar rondom wedstrijden en activiteiten van FC Utrecht.
De advocaat van de jongen vraagt de rechter om rekening te houden met het blanco strafblad van de jonge relschopper. Ook vraagt de advocaat om de taakstraf te verminderen naar tachtig uren, omdat er ook al een gedragsaanwijzing (een gebiedsverbod voor Stadion Galgenwaard), een landelijk stadionverbod en een last onder dwangsom zijn opgelegd.

De strafrechter legt een werkstraf op van 150 uren. Om strafbare feiten te voorkomen legt de rechter de man ook een vrijheidsbeperkende maatregel (artikel 77h Sr) op. Deze vrijheidsbeperkende maatregel bestaat uit een gebiedsverbod dat drie jaren geldt. De rechter benadrukt dat dit gebiedsverbod in aanvulling komt op het civiele stadionverbod. Het strafrechtelijke gebiedsverbod kan namelijk strikter worden gehandhaafd. Per overtreding van het gebiedsverbod moet de relschopper een week vervangende jeugddetentie ondergaan.

Nieuwe overtredingen voorkomen
De GAE fan krijgt dus heel wat voor zijn kiezen. De dreiging van een week vervangende jeugddetentie dient, net als de last onder dwangsom, als een stok achter de deur om herhaling van strafbare feiten te voorkomen. De andere opgelegde sancties, waaronder de last onder dwangsom opgelegd door de burgemeester, blijven gehandhaafd. Concreet krijgt de jonge supporter opgelegd:

• Een taakstraf;
• Een civiel stadionverbod, waarvan overtreding leidt tot een geldboete;
• Een gebiedsverbod voor drie jaren via een strafrechtelijke vrijheidsbeperkende maatregel. Wanneer hij dit gebiedsverbod overtreedt, zal hij een week vervangende jeugddetentie moeten ondergaan;
• Een last onder dwangsom van de burgemeester. Bij overtreding verbeurt de fan een fors geldbedrag.

Het is duidelijk dat in deze zaak via meerdere typen sancties wordt voorkomen dat de relschopper zich opnieuw schuldig maakt aan voetbalgerelateerd wangedrag. De rechter vindt het belangrijk dat er een stok achter de deur is om dit gedrag te voorkomen. Hij bereikt dat door het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel naast de last onder dwangsom. Voor beide sancties geldt dat de overtreding ervan leidt tot een zwa(arde)re tegenreactie. Deze sancties gelden bovendien naast elkaar en komen in aanvulling op de andere opgelegde sancties zoals de taakstraf.

Door het combineren van sancties en door sancties op te leggen met een dreigende financiële en vrijheidsbenemende prikkel, hopen de rechter, KNVB en burgemeester het ongewenst gedrag adequaat te adresseren en toekomstig (voetbalgerelateerd) wangedrag door deze supporter te voorkomen.

Inzet dwangsom bij ordeverstoring door drugsdealers en inbrekers

In de praktijk blijken niet alleen ordeverstorende voetbalfans een last onder dwangsom opgelegd te krijgen als pressiemiddel om wangedrag te voorkomen. Recente jurisprudentie bevat ook voorbeelden van zaken waarin personen die op straat drugs dealen een last onder dwangsom opgelegd krijgen. Een straatdealer krijgt bijvoorbeeld van de burgemeester een last onder dwangsom opgelegd van 5.000 euro per overtreding vanwege een overtreding van de APV in Sittard-Geleen. In deze zaak zegt de dealer onder meer dat hij ten onrechte niet door de burgemeester is gehoord. De rechter wijst dit argument van de hand. Omdat straathandel zo lucratief is, was spoedeisend optreden noodzakelijk. Ook is volgens de rechtbank geen sprake van een bestraffende sanctie. De last onder dwangsom blijft in stand.^[4]

In een andere zaak in Utrecht blijft de last onder dwangsom niet in stand. Hier betoogt de burgemeester dat een persoon op een openbare plaats met zijn auto heen en weer reed met het kennelijke doel om drugs te verhandelen. Dat is verboden in de APV van Utrecht:

Onverminderd het bepaalde in de Opiumwet is het verboden op of aan een openbare plaats post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen en zich op of aan openbare plaatsen in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden of op of aan openbaar water post te vatten, zich daar heen en weer te bewegen, alsmede zich op of aan het openbaar water in of op een vaartuig te bevinden of daarmee heen en weer te varen, met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.

De rechter oordeelt dat uit niets blijkt dat de persoon op de betreffende dag deze bepaling overtreedt. Hij is aangehouden door de politie vanwege een verkeersovertreding. Dat in zijn auto drugs en drugsgerelateerde goederen zijn aangetroffen, maakt niet dat hij daarmee automatisch de APV van Utrecht overtrad.^[5]

In weer een andere zaak krijgt een dealer in Amsterdam eveneens een last onder dwangsom opgelegd. Daarnaast legt de burgemeester hem een gebiedsverbod op. De dealer zou de APV^[6] overtreden hebben door in een overlastgebied verdovende middelen te verkopen of aan te bieden. De rechtbank vindt de oplegging van het gebiedsverbod en de last onder dwangsom rechtmatig. Dat de dwangsom geen financiële prikkel aan de dealer zou geven, omdat hij geen inkomen of vermogen heeft, is volgens de rechtbank niet van belang.^[7]
Ook in Den Haag werd een last onder dwangsom uitgedeeld aan een drugsdealer wegens overtreding van de APV.^[4] Bij de politie was een anonieme melding van drugshandel binnengekomen. De politie heeft daarop de man geobserveerd en zag veelvuldige, kortstondige contacten die duiden op de overdracht van drugs. Dit mag niet volgens artikel 2:74 van de APV van Den Haag:

Onverminderd het bepaalde in de Opiumwet is het verboden op of aan een openbare plaats post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen, alsmede zich op of aan wegen in of op een voertuig te bevinden, of daarmee heen en weer of rond te rijden met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.

De Haagse burgemeester legt de dealer een last onder dwangsom op van 2.500 euro, met een maximum van 10.000 euro. De last geldt voor twee jaar. De rechter vindt dat de maatregel proportioneel is: de last onder dwangsom houdt stand in de rechtszaal.

Ook personen die inbrekerswerktuigen bij zich hebben, krijgen van het gemeentebestuur een last onder dwangsom opgelegd. Soms legt de burgemeester een last op, en in andere gevallen doet het college van burgemeester en wethouders dit. In diverse zaken uit de jurisprudentie gaat het vooral over wat als inbrekerswerktuig kan worden aangemerkt. Het hangt af van de context of iets als inbrekerswerktuig geldt, maar in de rechtszaal levert dit vaak geen probleem op voor de lokale bestuurders.^[8]

Zo kan de burgemeester, via het opleggen van een last onder dwangsom, toekomstig ordeverstorend gedrag proberen te voorkomen. Wanneer personen worden betrapt op het bezit van inbrekerswerktuigen, dan verbeuren zij een hoge dwangsom die veelal veel hoger is dan het strafrechtelijk boetebedrag.

Hoge dwangsommen zijn mogelijk

Bij het opleggen van een last onder dwangsom, bijvoorbeeld om voetbalgerelateerd wangedrag in de toekomst te voorkomen, heeft de burgemeester veel vrijheid in het bepalen van de hoogte ervan. De hoofdregel is dat de hoogte van de dwangsommen in redelijke verhouding tot de zwaarte van de overtreding dient te staan.^[9] Er bestaat geen wettelijke standaard over hoe hoog de dwangsom mag zijn, maar in het algemeen wordt aangenomen dat de dwangsom niet te laag mag zijn omdat hij dan geen effect heeft. Er dient een prikkel tot naleving vanuit te gaan.^[10] De dwangsom komt in aanvulling op de strafrechtelijke maatregel en de hoogte van een dwangsom kan het bedrag van een eventuele boete die kan worden opgelegd in het strafrecht, te boven gaan.^[11] Dit betekent dat de burgemeester in het kader van het terugdringen van ordeverstoringen en voetbalgerelateerd wangedrag veel vrijheid heeft om, afhankelijk van de zwaarte van de overtreding, de hoogte van de dwangsom te bepalen. De rechter blijkt de hoogte van de dwangsom vrij terughoudend te toetsen, zo blijkt uit de recente uitspraken die we hieronder kort bespreken.^[12]

In de rechtspraak zien we een grote variatie terug in hoogtes van dwangsommen die zijn opgelegd vanwege ordeverstoringen. Zo werd in de gemeente Hillegom een last onder dwangsom opgelegd van €2.500 per geconstateerde overtreding van de APV wegens drugshandel, met een maximum bedrag van € 10.000.^[13] In de gemeente Venlo werd een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de APV van € 5.000 per overtreding met een maximum van € 20.000.^[14] Eenzelfde bedrag zien we terug in de gemeente Sittard–Geleen, waarbij eveneens een dwangsom van € 5.000 met een maximum van € 20.000 werd opgelegd vanwege drugshandel.¹⁴

In de gemeente Rheden werd een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de APV van € 5.000 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 30.000.^[15]

Hoewel deze vier uitspraken gaan over lasten onder dwangsom opgelegd wegens drugshandel, zijn de uitspraken interessant om mee te nemen bij het aanpakken van voetbalgerelateerd wangedrag. In de uitspraken proberen burgemeesters met behulp van hoge dwangsommen nieuwe ordeverstoringen te voorkomen. Alle vier deze hoge dwangsommen hielden stand bij de rechter. 

Oordeel rechter over opgelegde dwangsommen

In de eerste drie uitspraken wordt door de ordeverstoorders aangevoerd dat de dwangsom disproportioneel is en niet in verhouding staat tot het beoogde doel. In de eerste uitspraak ontving de dealer bovendien een strafbeschikking van € 200 voor deze gedragingen. Het bedrag van deze strafbeschikking is aanzienlijk lager dan de dwangsom van € 2.500 per geconstateerde overtreding. De dealer zegt dat hij tweemaal wordt vervolgd en dat de last in zijn geval leed toevoegt, omdat hij al gestraft is.^[16] De rechter is niet overtuigd en de last onder dwangsom houdt stand.

In de tweede uitspraak voert de drugsdealer aan dat hij onder bewind staat, waardoor betaling van een verbeurde dwangsom van € 5.000 onmogelijk is. De rechtbank zegt dat het doel van een last onder dwangsom juist is dat iemand gedwongen wordt tot naleving van de aan de last verbonden regels. Om die reden, zegt de rechter, moet van de last onder dwangsom een prikkel uitgaan zodat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Een dwangsom van € 5.000 per overtreding met een maximum van € 20.000 vindt de rechter niet onredelijk. Tot slot, zegt de rechter, hoeft de dwangsom niet afgestemd te worden op het inkomen uit de bijstandsuitkering van betrokkene. De rechter vindt de hoogte van de dwangsom niet onevenredig en de schulden van de drugsdealer maken dit niet anders.^[17]

De ordeverstoorder uit de derde uitspraak kreeg een dwangsom opgelegd van € 5.000 per overtreding met een maximum van € 20.000. Ook hij vindt de hoogte van de dwangsom onevenredig en zegt dat de dwangsom leed toevoegt omdat hij in de bijstand zit. Ook in deze uitspraak maakt de rechter korte metten met dit argument. De rechter acht de dwangsom in een redelijke verhouding staan tot het doel. Doel van de dwangsom is voorkomen dat de openbare orde wordt verstoord en overlast en negatieve effecten die met drugshandel gepaard gaan. Ook zegt de rechter dat met de handel in harddrugs veel geld kan worden verdiend. En daarom heeft een lagere dwangsom geen afschrikwekkende werking. Ook zegt de rechter dat wanneer betrokkene de APV niet opnieuw overtreedt, hij ook geen dwangsom verbeurt. Net als in de eerdere uitspraak zegt ook deze rechter dat de financiële omstandigheden van de drugsdealer geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom.^[18]

In de laatste uitspraak werd door de burgemeester de hoogste dwangsom opgelegd. Per geconstateerde overtreding verbeurt de drugsdealer een dwangsom van € 5.000 met een maximum van € 30.000. Net als in de eerste uitspraak, is in deze uitspraak ook sprake van een strafrechtelijke reactie. De drugsdealer in deze zaak is alleen vrijgesproken door de politierechter. De drugsdealer zegt dan ook dat met de last onder dwangsom het oordeel van de strafrechter in twijfel wordt getrokken. De bestuursrechter zegt in reactie daarop dat niet is vereist dat er daadwerkelijk een strafrechtelijke vervolging of veroordeling heeft plaatsgevonden voor een overtreding van de APV. Het besluit van de burgemeester heeft betrekking op een bestuurlijke maatregel en die staat los van een eventuele strafrechtelijke procedure.^[19]

Een aantal dingen valt op in deze uitspraken. De hoogte van een dwangsom mag vrij fors zijn, waarbij de inkomenspositie van de betrokkene niet relevant is voor het bepalen van de hoogte. Ook is niet vereist dat iemand strafrechtelijk wordt vervolgd of veroordeeld. Sterker nog, de last onder dwangsom mag juist worden opgelegd in aanvulling op een strafrechtelijke sanctie. Daarnaast zien we dat de hoogte van de dwangsom veel hoger is dan die van een strafbeschikking en dat de last onder dwangsom opgelegd kan worden ter voorkoming van overlast en openbare-ordeverstoringen. Wat betekenen deze conclusies nu concreet voor het aanpakken van voetbalgerelateerd wangedrag? Dat bespreken we in het laatste onderdeel van dit artikel.

Lessen voor de praktijk

Wat we kunnen leren is dat met de huidige regelgeving al veel mogelijk is. De Wet MBVEO biedt verschillende mogelijkheden voor burgemeesters, het OM en rechters om (voetbalgerelateerd) wangedrag tegen te gaan met het opleggen van allerhande maatregelen. Het gaat hierbij onder meer om het opleggen van gebiedsverboden, groepsverboden en het opleggen van gedragsaanwijzingen.

De aanpak van voetbalgerelateerd wangedrag kan nog punten scoren bij het opleggen van een last onder dwangsom, in aanvulling op de maatregelen van de Wet MBVEO. Deze last onder dwangsom heeft als doel gewenst gedrag af te dwingen en ongewenst gedrag te voorkomen. Deze doelstelling maakt dat de dwangsommen die in deze situaties kunnen worden opgelegd fors hoger zijn dan strafrechtelijke boetes. Daarnaast weten we uit de rechtspraak dat strafrechtelijk sanctioneren niet altijd even effectief is om herhaling te voorkomen. De rechters die oordelen over een dergelijke last onder dwangsom spreken geregeld de hoop uit dat de financiële prikkel van een last onder dwangsom, wel doelmatig is in het afdwingen van bepaald gewenst gedrag.^[1]

Daarbij geldt voor het terugdringen van voetbalgerelateerd wangedrag dat:
De burgemeester veel vrijheid heeft om, afhankelijk van de zwaarte van de ordeverstoring, de hoogte van de dwangsom te bepalen.
De hoogte van de dwangsom vrij fors mag zijn, want er moet een prikkel tot naleven vanuit gaan.
De inkomenspositie in beginsel geen rol speelt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom.^[22]
De last onder dwangsom gewenst gedrag kan afdwingen en ongewenst gedrag kan voorkomen.
De last onder dwangsom een aanvulling kan zijn op een eventuele strafrechtelijke maatregel.
Rechters hopen dat de last onder dwangsom effectiever is dan het strafrecht om toekomstig voetbalgerelateerde overlast te voorkomen.^[23]

Deze lessen zien we ook duidelijk terug in het hierboven besproken strafvonnis van de jeugdige voetbalsupporter. Hij krijgt meerdere sancties opgelegd, met als doel herhaling van strafbare feiten te voorkomen. De burgemeester, KNVB, BVO, het OM en de rechter werkten samen om te voorkomen dat de supporter zich opnieuw schuldig maakt aan voetbalgerelateerd wangedrag. De rechter geeft in zijn uitspraak dan ook aan dat hij waarde hecht aan het voorkomen van overlastgevend gedrag en het afdwingen van gewenst gedrag.

De Wet MBVEO biedt de mogelijkheid om, door een samenspel van het privaatrecht, strafrecht en bestuursrecht, tot een geïntegreerde aanpak van voetbalgerelateerde overlast te komen door de vierhoek. De vierhoek bestaat uit de burgemeester, de politie, het OM en de KNVB/BVO. De Wet MBVEO geeft niet alleen de burgemeester, maar ook de officier van justitie en de strafrechter instrumenten in handen om voetbalgeweld terug te dringen. Door samen te blijven werken met de KNVB en de BVO’s, zijn alle ingrediënten in huis om voetbal weer een echte familiesport te maken. De last onder dwangsom kan daarbij als een goede stok achter de deur dienen.