Allereerst wordt een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke maatregel, zoals een tijdelijke sluiting of een last onder dwangsom, met zienswijzetermijn verstuurd. De zienswijzetermijn moet redelijk zijn. Dit kan variëren van een paar dagen tot een paar weken. Over het algemeen is 1 tot 2 weken gebruikelijk.

Als er een zienswijze wordt ingediend, dan moet deze worden betrokken in de algehele belangenafweging. Omdat geen situatie hetzelfde is, moet per geval bekeken worden of sprake is van bijzondere omstandigheden die tot een andere afweging leiden. Daarbij is het van belang om te beoordelen of de voorgenomen maatregel ook de meest geschikte maatregel is in voorliggende zaak.

Om deze beoordeling te kunnen maken, speelt de mondelinge of schriftelijke zienswijze een belangrijke rol. Bij een mondelinge zienswijze (zienswijzegesprek) worden de geconstateerde feiten met de belanghebbenden besproken. Met het opvragen van zienswijze is het doel om helder te krijgen hoe een betrokkene aankijkt tegen de voorgenomen maatregel en wat de gevolgen van die maatregel voor hem of haar (kunnen) zijn.

Na ontvangst van de zienswijze wordt beoordeeld of de zienswijze aanleiding geeft om af te zien van de voorgenomen bestuurlijke maatregel. De ingediende zienswijzen kunnen ook aanleiding zijn om een andere maatregel (bijvoorbeeld een last onder dwangsom in plaats van een last onder bestuursdwang) of een aangepaste maatregel (bijvoorbeeld een kortere sluiting) op te leggen of om te volstaan met een waarschuwing.

Als in een concreet geval de gevolgen van een sluiting zodanig groot zijn dat deze zwaarder wegen dan het belang van (de noodzaak tot) sluiting, maar er wel een kans op herhaling bestaat, dan kan de last onder dwangsom uitkomst bieden. Hiermee houdt een burgemeester rekening met de belangen van betrokkenen, door vanwege die belangen te kiezen voor een lichtere maatregel dan een sluiting. Anderzijds treedt de burgemeester met een last onder dwangsom wel handhavend op, door met een financiële prikkel (dwangsom) herhaling van een overtreding van de Opiumwet te voorkomen. Als de burgemeester van oordeel is dat een waarschuwing voldoende is om herhaling te voorkomen, kan ook daarvoor worden gekozen als een tijdelijke sluiting niet evenredig is.

Als gekozen wordt voor een tijdelijke sluiting of een last onder bestuursdwang, dan dient de keuze voor die maatregel (de belangenafweging) goed worden gemotiveerd. Bij de belangenafweging moet de geschiktheid en noodzakelijkheid van de (voorgenomen) bestuurlijke maatregel worden afgewogen tegen de gevolgen die de maatregel heeft voor een belanghebbende, bijvoorbeeld een verhuurder of bewoner. In stap 4 wordt nader toegelicht welke aspecten een rol spelen bij de motivering van een bestuurlijke maatregel. Voor de belangenafweging wordt daarom verwezen naar stap 4 van dit stappenplan.

Met betrekking tot de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke maatregel:

• Drugs was voor eigen gebruik.
• Geen handel vanuit de woning/het pand (dus geen bekendheid van pand als drugspand)/niemand wist ervan. Dit argument slaat op noodzaak sluiting.
• Onrechtmatige binnentreding (en onrechtmatig verkregen bewijs);
• Financiële omstandigheden: geen geld om andere woonruimte te vinden of inkomstenderving door niet kunnen verhuren;
• Nergens anders tijdelijk terecht kunnen;
• Ziektes, waardoor iemand gebonden is aan woning;
• (minderjarige) Kinderen;
• COVID-19 (tijdelijk);
• Geen openbare orde verstoring/geen overlast;
• Geen aanloop criminelen;
• Bewoner zit in detentie;
• Huurovereenkomst is beëindigd/pand is verkocht;
• Tijdsverloop (teveel tijd tussen instap en sluiting, sluiting dient daarom geen doel meer);
• Strafrechtelijk nog geen veroordeling;
• Gevolgen van het sluiten van een woning of lokaal voor de belanghebbenden, zoals buitengerechtelijke ontbinding van de huurovereenkomst door de eigenaar van een pand of plaatsing op een zwarte lijst (als de eigenaar een woningcorporatie is);
• Men wist niet van de drugs(handel) of drugsproductie in het pand.

Belangen van de burgemeester bij een last onder bestuursdwang (tijdelijke sluiting):

• De loop eruit halen
• De bekendheid van het pand in het drugscircuit ongedaan maken
• Signaalfunctie naar de buitenwereld; drugscriminaliteit wordt niet getolereerd, hiertegen wordt handhavend opgetreden. Daarnaast kan een zichtbare sluiting (bijv. middels een poster) ook bijdragen aan de meldingsbereidheid van inwoners die vermoedens hebben van drugscriminaliteit in een pand.
• Herhaling van drugsgerelateerde criminaliteit in een pand voorkomen.

Belangen van de burgemeester bij een last onder dwangsom of waarschuwing:

• Herhaling van drugsgerelateerde criminaliteit in een pand voorkomen.

Belangen huurder/bewoner/pandeigenaar:

De eigenaar, verhuurder, huurder of gebruiker van een pand, heeft er belang bij om het pand te kunnen blijven gebruiken, bijvoorbeeld om het te kunnen:

• gebruiken ten behoeve van diens bedrijfsvoering
• bewonen
• verhuren.

Vervangende woonruimte

Bij een sluiting van een woning moet een bewoner de woning verlaten. Dit is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Dat wordt anders als de betrokkene een bijzondere binding heeft met de woning. Dat kan bijvoorbeeld als de woning zodanig is aangepast vanwege de fysieke handicap van een bewoner, dat die bewoner elders niet kan wonen. In eerste instantie is men zelf verantwoordelijk voor het regelen van vervangende (tijdelijke) huisvesting. Daarbij is van belang in hoeverre de betrokkene zelf geschikte vervangende woonruimte kan regelen.

Hierbij is echter ook  een rol weggelegd voor de burgemeester. Gelet op de vereiste evenredigheid van de sluiting, dient de burgemeester te informeren naar de mogelijkheden van vervangende huisvesting. Wanneer een betrokkene aangeeft een bijzondere binding met de woning te hebben of geen vervangende woonruimte kan vinden, dan moet dit wel goed worden onderbouwd met een toelichting en documenten die het standpunt onderbouwen. De gevolgen van een woningsluiting kunnen ook bijzonder zwaar zijn als de betrokkene na de sluiting niet kan terugkeren in de woning, bijvoorbeeld omdat door de sluiting zijn huurcontract buitengerechtelijk wordt ontbonden. Dat betekent echter niet per definitie dat een tijdelijke sluiting onevenredig is. Deze gevolgen moeten worden afgewogen tegen het belang dat de burgemeester heeft bij een tijdelijke sluiting. Daarbij speelt de mate van verwijtbaarheid van een betrokkene, de locatie van het pand en de ernst en omvang van de overtreding een rol.

Als de bestuurlijke maatregel nadelige gevolgen voor de belanghebbende heeft, bijvoorbeeld omdat de huurovereenkomst buitengerechtelijk wordt ontbonden als de woning wordt gesloten, dan kan de burgemeester afspraken maken met de eigenaar van de woning om de nadelige gevolgen te beperken (bijv. door het aanbieden van alternatieve woonruimte of afspreken dat de huurovereenkomst in stand blijft). Afhankelijk van de situatie kan ook een langere begunstigingstermijn worden gegeven zodat een belanghebbende meer tijd heeft om alternatieve huisvesting te vinden. Per geval moet beoordeeld worden of, en zo ja in hoeverre, tijdelijke sluiting van de woning evenredig is ten opzichte van de belangen van de belanghebbende. In een aantal gemeenten wordt bemiddeld bij het vinden van vervangende woonruimte (ECLI:NL:RVS:2019:4008).

Gedeeltelijke sluiting

Als de sluiting van een geheel pand erg grote gevolgen heeft, dan kan ook worden gekeken of een gedeeltelijke sluiting tot de mogelijkheden behoort. Daarbij is het van belang om te beoordelen of dit praktisch mogelijk is en of dat ook voldoende is om de doelstellingen van een tijdelijke sluiting te bereiken. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de sluiting van enkel een schuur of een garagebox op een perceel, als enkel vanuit daar werd gehandeld in drugs. Bij kamerverhuurpanden wordt in een aantal gemeenten soms noodgedwongen overgegaan tot gedeeltelijke sluiting van afzonderlijke kamers of een gedeelte van het pand. De rest van het pand blijft dan voor bewoning toegankelijk. Deze sluitingspraktijk is nog niet door de rechter getoetst.

Voor het bepalen van de duur van de sluiting kunnen de volgende aspecten van belang zijn:

1. Type pand

Koopwoning

Het kan van belang zijn of de woning daadwerkelijk wordt bewoond of in schijn wordt bewoond. In het geval van een bewoond pand worden de bewoners uit de woning geplaatst. Dit is bij schijnbewoning niet het geval. Er zijn immers geen bewoners. In dit laatste geval is de eigenaar van het pand de belanghebbende (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2019:2912).

Huurwoning

Civielrechtelijk kan de huurovereenkomst buitengerechtelijk door de woningcorporatie of de particulier verhuurder worden ontbonden (artikel 7:231 lid 2 Burgerlijk Wetboek). Woningcorporaties kunnen in de huurovereenkomst hierover een passage opnemen, zoals in veel gevallen ook een verbod op hennepteelt is opgenomen.

Een sluiting van de woning op grond van artikel 13b Opiumwet blijft mogelijk, ook als de huurovereenkomst is beëindigd. De woning kan bekend zijn in het drugscircuit. Komen er snel nieuwe huurders in de woning, dan lopen deze het risico geconfronteerd te worden met personen uit het drugscircuit.

Lokaal

Een lokaal is een voor het publiek toegankelijk pand met bijbehorende erf, zoals een winkel, seksinrichting of horecabedrijf, of een niet voor publiek toegankelijk pand met bijbehorend erf, zoals een loods, magazijn of bedrijfsruimte. Voor horecabedrijven en seksinrichtingen geldt vaak een apart beleid met een aparte artikel 13b-bepaling.

2. Zwaarte en locatie overtreding

In de tweede plaats kan de duur en de noodzaak van de sluiting afhankelijk zijn van de zwaarte (ernst en omvang) en de locatie van de overtreding . Bij de zwaarte van de overtreding gaat het om de hoeveelheid en het soort drugs. Gezien de eis van proportionaliteit geldt hier dat hoe meer en hoe zwaarder de categorie drugs is, hoe groter de noodzaak tot een maatregel en hoe zwaarder de maatregel kan zijn. 

Ook weegt mee of er signalen zijn waaruit blijkt dat er ook feitelijk in of vanuit het pand wordt gehandeld. Dat kan bijvoorbeeld blijken uit waarnemingen van de politie, meldingen van omwonenden of uit feitelijke waarnemingen ter plaatse (bijv. uit de aanwezigheid van een weegschaal, verpakkingsmateriaal zoals gripzakjes, contant geld, verboden wapens).

Verder kunnenandere omstandigheden dan drugs ook meespelen in het bepalen van de zwaarte van de overtreding en de (noodzaak tot) sluiting en de sluitingsduur. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan andere strafbare feiten, verboden wapenbezit, verschillende soorten drugs, signalen van georganiseerde criminaliteit en extreme hoeveelheden drugs.

Tot slot weegt ook de locatie van het pand mee in het bepalen van de noodzaak tot sluiting.  Als het pand bijvoorbeeld is gelegen in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk, dan draagt dat bij aan de motivering van de noodzaak tot sluiting. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om een wijk waar al meerdere drugspanden zijn gesloten door de burgemeester.

3. Mate van herhaling en duur van overtreding

In de laatste plaats is de duur van de sluiting afhankelijk van de mate van herhaling en de duur van de overtreding. Ook hierbij geldt de eis van proportionaliteit: hoe vaker de overtreding plaatsvindt, hoe zwaarder de maatregel kan zijn. Wat betreft de duur van de overtreding is het van belang om te zorgen dat de toeloop tot het pand wordt beëindigd. De burgemeester heeft vrijheid in het bepalen van de duur van de sluiting. Vaak wordt in een beleidsregel of vastgestelde gedragslijn aangegeven welke sluitingstermijnen de burgemeester hanteert. 

In de praktijk worden over het algemeen sluitingstermijnen van drie tot zes maanden aangehouden en soms zelfs 12 maanden bij eerste overtredingen.  De Raad van State vindt een sluiting van langer dan zes maanden in beginsel onevenredig als er geen of weinig aanwijzingen zijn dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld, omdat er dan doorgaans een mindere mate van of geen overlast is in de omgeving van het pand. Hierdoor wordt de openbare orde in mindere mate of niet verstoord (zie hiervoor de uitspraken van de Raad van State van 6 juli 2022,  ECLI:NL:RVS:2022:1916 en ECLI:NL:RVS:2022:1913).

Het besluit tot sluiting van een lokaal of woning is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. De overige bepalingen van deze wet zijn dan ook van toepassing. Dit betekent dat alle belanghebbenden tegen het besluit bezwaar kunnen aantekenen en vervolgens, na de beslissing op het bezwaarschrift, beroep bij de bestuursrechter kunnen instellen. Belanghebbenden zijn in ieder geval de bewoners en gebruikers van de woning of het lokaal, en de eigenaar (in geval van verhuur). Horen kan zowel schriftelijk (bijvoorbeeld met het concept van voorgenomen besluit) als mondeling (dus ook telefonisch op zeer korte termijn) (art. 4:9 Awb).