Toezicht, regelovertreding en handhaving in aanloop naar ongevallen bij Brzo-bedrijven
“Ongevallen bij bedrijven met grote hoeveelheden gevaarlijke chemische stoffen kunnen gigantisch zijn”, aldus onderzoeker Ellen Wiering. In het nieuw gepubliceerde onderzoek zijn toezicht, regelovertreding en handhaving in de aanloop naar 8 veiligheidsincidenten bestudeerd. Het onderzoek is mogelijk gemaakt door subsidie van het Programma Handhaving en Gedrag.
Ellen Wiering, Wim Huisman, Arjan Blokland en Marieke Kluin deden dataonderzoek naar relaties tussen incidenten, naleving en toezicht in de chemische industrie, omdat in Nederland de afgelopen jaren een aantal ernstige incidenten plaatsvond. De resultaten staan in het onderzoek‘ Toezicht, regelovertreding en handhaving in aanloop naar ongevallen bij Brzo-bedrijven’.
Bedrijven die werken met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden over het algemeen jaarlijks geïnspecteerd op basis van het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo). In de nasleep van ongevallen bij Brzo-bedrijven kan het handelen van toezichthouders onder een vergrootglas komen te liggen.
Conclusies onderzoek
Uit het onderzoek bleken dat bij 8 ongevallen soms, maar niet altijd overtreding van regels de oorzaak. Artikel 5 van het Brzo 2015 bevat een zorgplichtbepaling en schrijft voor dat Brzo-bedrijven alle maatregelen moeten nemen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken.
Deze vorm van zogenaamde 'doelregelgeving' houdt een inspanningsverplichting in. Dit betekent dat de vraag of er al dan niet sprake is van naleving moet worden vastgesteld door discussie en argumentatie. In veel gevallen stuiten inspecteurs bij de invulling van open doelvoorschriften om die reden op een grijs gebied.
Stijl van handhaven
Bij het bepalen van de grenzen van de inspanningsplicht van bedrijven in de onderzochte voorbeelden, speelde onder meer de individuele stijl van handhaving en expertise van inspecteurs een rol. Ook weerstand van bedrijven en de mate waarin inspecteurs standvastig en onafhankelijk beoordelingen kunnen vormen, blijken factoren die de invulling van open doelvoorschriften kunnen beïnvloeden.
Wanneer overtreding van de regels de oorzaak was, werd deze in geen van de onderzochte casussen tijdens inspecties opgemerkt. Te weinig menskracht in combintatie met de grootte en complexiteit van Brzo-bedrijven bleken hierop van invloed.
Ook was er een groot verschil tussen de papieren en operationele werkelijkheid die het signaleren van overtreding van de regels via systeemcontroles bemoeilijkte. Ook speelde de kennis en expertise van inspecteurs een rol. Ook de onvoorspelbaarheid van ongevallen en het bestaan van nieuwe of onzekere risico’s maakt het voor inspecteurs moeilijk om het overtreden van de regels als oorzaak van een ongeval op te merken.
Geen handhavingsacties
Bij ongevallen waarbij overtreding van regels de oorzaak was, werd dit niet gedetecteerd. Daarom, werden geen handhavingsacties ingesteld. In het algemeen ervaarden de geïnterviewde inspecteurs, vanwege gebondenheid aan de Brzo-handhavingsstrategie, geen ruimte in het kiezen tussen verschillende sanctiemogelijkheden wanneer regelovertreding eenmaal is vastgesteld. Dit zorgt ervoor dat inspecteurs zich vooral concentreren op de vraag of sprake is van regelovertreding en niet op welke manier daarop via handhaving dient te worden gereageerd.
Omdat in de chemische industrie de complexe bedrijfsprocesseen zich blijven ontwikkelen en daardoor steeds nieuwe risico's met zich meebrengen, is een flexibele manier van inspecteren onontkoombaar. De huidige studie toont echter tegelijkertijd aan dat de effectiviteit van deze strategieën in grote mate afhangt van de omstandigheden waaronder zij vorm krijgen.
Inspecteurs dienen niet alleen te beschikken over voldoende toezichtscapaciteit, informatie en expertise om situaties en gedragingen te beoordelen, maar ook over het zelfvertrouwen en de bestuurlijke steun om aan deze beoordelingen gevolg te geven.
Het programma Handhaving en Gedrag
Het programma Handhaving en Gedrag richt zich op de ontwikkeling en verspreiding van wetenschappelijke kennis over gedrag in relatie tot regelnaleving. Vanuit verschillende disciplines van de wetenschap kijkt het programma naar de grote beleids- en handhavingsvraagstukken.
Het programma Handhaving en Gedrag is een samenwerkingsverband tussen de Belastingdienst, Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), Inspectie SZW en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (het CCV). Het expertiseteam Gedrag en samenleving van het CCV verzorgt de projectleiding van het programma.
Meer weten?
- Programma Handhaving en Gedrag
- Of neem contact op met CCV-adviseur Mila Cassée, mila.cassee@hetccv.nl.